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(地治)
依內政部令，臺中縣（市）、臺南縣（市）、高雄縣市，將分別於民國99年12月25日合併改制為直轄市。請分析縣（市）合併改制後，在實施地方自治或辦理地方自治事項時，與改制前由縣（市）單獨行使的方式有何差異？【99高考】

目前我國直轄市、縣市的自治條件有不小的差距，造成區域發展失衡的現象。合併改制為直轄市正好可以增加縣市的都會競爭力，並促使區域經濟均衡發展，甚至合併改制是現階段國土規劃的重要方式．改制前的縣(市)在合併改制成為直轄市後，將在自治行政權產生重大變化，其實施地方自治或辦理地方自治事項時，與改制前有所不同，分別說明如下：

（ＰＳ改制前後在自治行政權的變化）

　　　1  改制後行政區域範圍變大：改制前的縣(市)行政轄區較小，改制後的直轄市大多是由原先兩個較小的縣市合併改制的，因此行政區域範圍變大，是原先兩個縣市轄區範圍相加所得．

        2 改制後，直轄市的廣域行政權變大：改制前，因都市化而造成的課稅人口流出中心市鎮，衛星市鎮流入市中心的勞動人口卻造成公共建設大量消耗，原因在於資源分配無法配合實際需求、組織重疊等等的跨域問題．而改制前的縣市自治團體面對跨域問題，可能必須是以兩個地方政府的跨域行政，抑或由上級政府整合處理，以及地方制度法規定的合辦事業或以行政程序法的行政契約，雖然有許多的跨域治理方式，卻也因為不良政治權力的互動而有所限制．

改制後，行政區域範圍變大，將促使改制後的市政府將能夠發揮廣域行政權，便於一個市自治團體統籌規劃．

　　　3 改制後，直轄市的自治行政權變大：改制後的直轄市沒有下級自治團體，原來的鄉(鎮、市)將成為直轄市政府的派出機關，因此改制後的直轄市擁有較大的自治行政權．同時區為直轄市的派出機關，有其優點，例如降低行政成本、提升行政效率．對照之下，改制前由於縣（市）之下有鄉（鎮、市）政府，地方自治團體的層級較多，也因此產生疊床架屋之詬病，不利於行政效率．又改制前的鄉（鎮、市）政府由於都是由民主選舉出來的，都有其民意基礎，在跨鄉（鎮、市）的合作上容易有目標不一致，而不利於合作，改制後區是直轄市政府的派出機關，直轄市自治團體應能站在更高的地位來整合不同區之間的意見．

　　　  另外依據地方制度法第 58-1條規定，＂改制後的區＂設有區政諮詢委員會，區政諮詢委員之職權包括：關於區政業務的諮詢事項、關於區政之興革建議事項、關於區行政區劃之諮詢事項．區政諮詢委員會之設計係屬一種過渡時期的條款，上述區政諮詢委員的職權能夠發揮該委員會之過渡時期的功能，待直轄市實際運作後，能夠提供直轄市的首長充足的建議．

　　　4  改制後的直轄市與改制前在辦理自治事項有所差異：依據地方制度法第 18條 至 第 20 條之規定，公共造產專屬於縣（市）、鄉（鎮、市）之自治事項，直轄市並無公共造產事業．此外，改制後的直轄市在公共安全事項上多了警政之實施，這也是改制前所無的，因此改制前後在自治行政權有所不同．

補充

以「臺中縣（市）合併改制」為例，分析改制直轄市後的具體效果：

第一、由小自治體治理走向大自治體治理
此次改制，最主要的政策目標就是提昇「城市競爭力」與「與世界接軌」。鑑於臺灣的核心都市，人口密度太高；亦即人口多、土地狹小，造成發展上的瓶頸。因之，縣（市）合併改制，可使原有的核心都市（core city）成為新直轄市的政經中心，而縣腹地，則是該新興都市的發展腹地，更是軟、硬體建設的基地。此種由小自治體走向大自治體的地方治理，正是強化城市競爭力的充要條件。

大市制應有周延的規劃，有次都心（sub-city core）的規劃或設計；尤其此次新興都市，包括繁華的都城，亦包括綠油美奐的山區，其城鄉融為一體的特色。

就其城鄉的融合，正顯示現代城市的特質。因之，其建設思維勢須跳脫傳統的觀念；亦即將都市劃為數個層級的區域設計，每一層級皆有其特產，而且是多層級(?)（multi-level）、多特產（multi-product）。此種特產多元化，即是城市設計的最主要規劃原則。城市需要新生命；改制即是由小市趨向大市，而能衍生新生命、新動力的契機。

第二、由跨域治理走向全局治理
臺中縣（市）在未合併改制前，有共同辦理事項時，勢須採取「跨域治理」 （cross boundary governance），但＂過去＂法制上欠缺跨域治理的完整規範，比如：合作伙伴責任分擔，經費分攤，乃至事後服務機制，皆未有較為明確的規範；更遑論區域化之規劃或區域化之建設所呈現的「全局治理」（holistis governance）。臺中縣（市）以往為互別苗頭，不但公共建設重複投資，龐大之維修經費，更是令人卻步。臺中市最重要的幹道－臺中港路，竟然無法由臺中市區通到臺中港，即因狹隘的地域觀念作崇；

此次臺中縣（市）合併改制，即可以「全局治理」的思維，將臺中都會區的總體建設，由一地區一特產，或是土地使用功能分區（zoning）進行現代化的都市計畫，以使土地使用強度合理化，而且能以永續發展（sustainable development）觀點設計

臺中市能由全局治理觀點建設都會，不但可減少公共設施之重複投資，而且可使各該公共設施使用率提昇，卻不增加維修之經費，或有裨於財政支出之減輕。

第三、由獨力建設走向協力建設
臺中縣（市）在合併改制前，其公共建設基本上係採取獨力建設，以致建造單位成本提高，但其效果卻未必很好。事實上，地方建設的使用與興築，皆須龐大支出，肇致地方財政負擔沈重。當今地方財政之運用原則，就是開源節流，而促使開源節流的最有效方法，就是「協力建設」與「共同開發」始為正辦。關於協力建設，需要地方的合作機制，此即地方的協力治理。該項治理特別強調協力義務關係之形成與發展，仍有待合作機制之完善規定。

第四、由地方產業經濟走向區域產業經濟
臺中縣（市）係各有不同產業的行政區域，臺中縣主要在機械製造業，但臺中市在服務業，二者固然有其不相競爭的特質，卻也有其共同合作的生產線，或銷售鏈。一旦改制完成，不僅可繼續發展其特色，而且可因都市化的效區化，而帶來產業的場域擴大，復且形成產業的群聚現象，終致有區域經濟（regional economy）的規模，自然有助於城市競爭力的提昇

以上簡要分析臺中縣（市）合併改制的影響，主要係由宏觀的角度分析，至於因政治版圖的變動，影響政治人物的政治權力分配問題；乃至該新興都市的組織規模，如何以「組織治理」（organizational governance）加以管理，乃至地方財政的自主性提高，皆是值得妥加規劃和設計的重要課題所在。

轉貼自＂臺中縣市合併改制直轄市的影響＂
銘傳大學觀光事業學系與公共事務學系教授　紀俊臣